為了讓城市雨再大也不用“看海”，財政拿出400個億，補貼了兩批試點“海綿城市”。急于改變城市現狀，也面臨穩增長壓力的地方政府把試點資質視作香餑餑，蜂擁而上。但海綿城市建設是一個復雜的系統工程，實際操作過程中，也已面臨不少難題。

2016年5月10日，上班高峰期，一場雷陣雨局部大雨襲擊廣州，市區積水變成一片澤國。

2016年5月10日，廣州暴雨，一年一度的“雨季來廣州看?！痹俣壬涎荩旱罔F變水簾洞，更有網友建議開發“滴滴打船”業務。

廣州給排水專家王政向南方周末記者介紹了廣州暴雨“內澇”的幾大原因：廣州排水管網可追溯到100年前，當時的排水管網標準已經無法滿足現在的城市需求;城市越大，“熱島效應”越明顯，因此廣州總是在上下班高峰、交通最擁堵時下短時暴雨;城市過度開發，造成地表不斷硬化，徑流系數不斷提升。這些原因均是大城市高速發展的結果。

廣州是中國大城市的一個縮影，因為城市發展太快，草地、水溝全部變成了馬路、停車場，雨水滲不進地下，北京、武漢等大城市近年來都曾因暴雨爆發過內澇災害。

為了解決這一難題，政府已經在大力推進“海綿城市”建設。“海綿城市”是一個比喻，是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。

名詞解釋

海綿城市，是一種形象的表述，是指城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”，也可稱之為“水彈性城市”。城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。

013年，在城鎮化工作會議講話時提出，要大力推進建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。2015年10月，《辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》下發，明確要求通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用。

2016年3月18日，印發《海綿城市專項規劃編制暫行規定》，要求2016年10月底前設市城市要完成海綿城市規劃草案。

試點申報熱潮

海綿城市本身可以改善城市的方方面面，但地方沒有足夠的資金，因此希望申報以取得資金的扶持。

從2015年開始，先后開放兩批海綿城市試點，進入試點的城市，可以獲得財政專項資金補貼，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元，連補3年。

從批試點開始，城市競爭就十分激烈。據統計，當時全國600多個城市中，有130多個制定了海綿城市建設方案，江蘇、安徽、遼寧等省還印發了指導意見，要求在全省范圍內全面推進海綿城市建設。最終，34個城市進入初選名單，僅遷安、白城、鎮江、嘉興、重慶等16個城市列入海綿城市試點名單。

有媒體報道，海綿城市最初的試點名額實際上只有六七個，但最后擴容為16個，財政補貼也從50多億元增加到了200億元左右。

批試點以二、三線城市為主，參事、原副部長仇保興接受媒體采訪時解釋，主要是因為這些城市行動較早，多個海綿城市項目已經先行，而一線城市體量過大。

然而，就在批試點公布一年后，今年4月底，第二批海綿城市試點再次增加了14個城市。與批試點不同，第二批試點城市囊括了北京、上海、深圳等一線城市。

根據政策要求，競爭性審核中，在滿足硬性條件的基礎上，各個城市在海綿城市建設上總體思路是否清晰、地方政府的重視程度、項目可行性以及投融資模式上的創新性最終決定了哪些城市能成為試點城市。

“批試點，一線城市基本沒有希望，因為大家覺得你不應該申請，你有錢，你發展花自己的錢就可以了。但是第二批就沒有考慮這個因素。”曾幫助多個城市進行試點申報的君合律師事務所合伙人劉世堅對南方周末記者說。

海綿城市試點資質，已成為地方政府眼中的“香餑餑”。一位來自西南地區的參與海綿城市建設的人士告訴南方周末記者，海綿城市是從上面推下來的政策，所以地方肯定有動力。比如批試點城市申報時，因為材料欠缺等因素，其所在的省沒有一個城市入圍。后來，省里就將海綿城市作為任務層層下壓，省要求，2015年12月31日之前，所有地級市必須完成特定專項規劃的編制，以備申報第二批海綿城市試點之用。

“窮，很需要資金?！鄙鲜鋈耸刻寡裕藖碜缘尿寗恿?，海綿城市本身可以改善城市的方方面面，但地方沒有足夠的資金，因此希望申報以取得資金的扶持。

“海綿城市契合現在國內城市發展的新階段，是社會和老百姓的自然需求。”劉世堅說，要有高樓、寬闊馬路的階段已經過去了，現在人們更注重城市的生活品質，不希望一下雨就發大水，連地鐵也坐不了。

此外，地方政府眼下也有穩增長的壓力，“有地方治理的需求、有經濟發展的需求，有政策的導向，匹配在一起很容易擦出火花?！?/span>

摸索本土經驗

“如果把建造一個海綿城市理解為打通一個人的經絡，現在做的可能就只是點了一個穴位而已。”

“批試點其實很倉促，設計時間只有三個月?！鄙鲜鰠⑴c地方海綿城市項目的人士告訴南方周末記者，“有的地方簡直就是急不可耐，希望一個月或者兩三個星期就把設計方案搞定。”

但很多地方城市建設資料嚴重缺失，10年之前的項目資料基本沒有，很多區域沒有地下管線資料，沒有水域資料，就沒辦法評估內澇風險。

而設計規劃又恰恰是海綿城市最重要的一環。上述人士說，制定好的實施方案大概有90%的可能性會成為現實，因為規劃一旦評審通過，是具備法律效應的，在規劃年限內的施工設計不能違反規劃。

由于世界各國、各城市的各個時期的氣候都不一樣，地形和城市建設情況更是千差萬別，海綿城市并不具備直接復制的可能性。重慶兩江新區建設管理局長楊治洪接受媒體采訪時說，國外的海綿城市建設沒有大型山地城市的范例，重慶作為典型山地城市，建設的難點，就是   大到相關政策和規劃管控，小到透水路面下排水管網的面積和口徑大小，都沒有經驗可循。

做試點城市正是為了找到適合本土的經驗模式。為此，城市建設司近期對批16個試點城市逐一進行了現場調研和集中摸底。

摸底會上，城市建設司水務處副處長牛璋彬介紹，去年16個試點城市計劃建設項目992個，投資279億元。截至目前，已開工建設并形成實物工作量的項目593個，占59.8%;完成投資184億元，占66.1%。

調研結果認為，部分已經完成的項目在緩解城市內澇、改善城市水環境等方面，已經初見成效。例如在積水內澇緩解方面，廈門市經歷了臺風“彩虹”的考驗，試點區域已建成的項目沒有發生積水內澇。

不過，實際效果可能仍需時間考驗。據天氣預報，去年臺風“彩虹”并沒有登陸廈門，而是與廈門擦身而過，對廈門的影響是“局部地區可能會灑落些陣雨，但雨量很小”。

一位來自上海華東建筑設計研究院的設計師告訴南方周末記者，目前給他留下印象較深的是南京，比較成規模的“雨水花園”建立起來了。但他認為，“如果把建造一個海綿城市理解為打通一個人的經絡，現在做的可能就只是點了一個穴位而已?！?/span>

他還表示，海綿城市的目標是分期的，不是一下子建起來所有的項目，讓內澇、水污染、水短缺短時間內全部消失。

海綿城市試點期為三年，2017年，國家就將對批試點的城市建設情況進行驗收。海綿城市建設的主管部門正在加強問責，前不久還啟動了對全國海綿城市建設項目的月度監控，把效果和資金的撥付掛鉤，甚至還打算引入審計部門。

北京建筑大學城市雨水系統與水環境重點實驗室教授車伍曾在多個場合表示，這么大規模的建設和資金，涉及復雜的既有建筑、道路、停車場、綠地、管渠系統，河湖水系的改造或新建，每個試點城市都涉及上百的項目，怎么讓這些項目更有序地安排和落地，是非常緊迫和困難的。整個建設的時間只有兩年，像白城等北方城市，再去掉冬季不能開工的時間，可供建設的時間就更少了，還有一年要用來檢測和評估。

難題待解

如果把海綿城市建設限制在短時間內，那跟朝著幾十年的思路去干的設計方案相比，差異是很大的。

目前，對于海綿城市的設計、建設的難易程度，多位受訪的一線從業者認識不一。一種觀點認為，設計和施工難度都不大，3年時間能建成;有的人則認為，海綿城市是一個比較大的系統工程，需要多方面協作，比如河道疏浚，需要做水利的去搞，管道的鋪設可能需要市政參與，“雨水花園”等又涉及景觀方面，需要有部門來牽頭。參考原生態社會效益，海綿城市總體建設時長長達幾十年。

“如果只是把海綿城市當成一批項目去搞的話，那就很簡單，反正是按照設計規范投資去建設，但我覺得海綿城市是一個綜合的東西。”王政認為，如果把海綿城市建設限制在短時間內，那跟朝著幾十年的思路去干的設計方案相比，差異是很大的。

劉世堅手頭正在操作兩個海綿城市的PPP項目(PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。政府與私人組織合作建設城市基礎設施項目)。他也感覺到，各城市對待海綿城市的態度并不相同。

他參與的兩個項目，執行公司不計成本，愿意花錢、請專家、雇用專業的律師，甚至和地方政府花很長的時間去爭吵，希望打造一個扎實的項目，“但不是每個城市都會有這樣的想法。”他說。

實際上，在目前各地的操作中，海綿城市已經面臨了不少難題。

首先是建設方面，王政認為，像廣州老城區的用地就很難解決，“交通本身都成問題，怎么還能大拆大建，再騰出地方建綠地?”他說，海綿城市規劃時要涵蓋市政和土地開發，比如房地產開發商該怎么執行海綿城市的理念，他們目前也不太清楚，“要盡快配套可操作的審批細則”。

2015年12月10日，四川省遂寧市，工人師傅正在環島商務中心海綿城市海綿化改造項目“地下蜂窩儲水模塊系統”施工。

廣州市城市規劃勘測設計研究院的一位設計師曾考察過國內的海綿城市示范項目，在他看來，盡管建成項目能夠滿足設計要求，但還沒有形成一個成熟的工程驗收制度，即沒有一套指標來判斷海綿城市的效果。

劉世堅告訴南方周末記者，他參與的項目從PPP結構設計到技術方面無一不需要創新。比如在績效考核方面，雖然有框架性指引，但只能作為一個指南，具體到項目上，要根據子項目的不同，制定能夠用到實處的規范。

例如怎么從建設角度去考核項目公司是否履行了義務，不僅所有的單體項目都要建好，還有單體項目之間的關聯能否實現海綿城市的效果?！敖ㄔO完以后要驗收，然后運營，運營階段要怎么考核這么多項目放在一起能不能達到預期的效果，這個標準就是要去創新的。”他說。

此外，王政還提出，海綿城市最終要面臨城市綜合管理的問題。就算海綿城市建好了，周圍綠化都挺好，所有的水都可以蓄起來，但是有一些城市污染太重，比如垃圾很快就會將下滲設施堵死，目前已建的人工濕地不及時翻新已經發生不堪負荷的狀況，“如果環境改善不了，城市道路不干凈，海綿城市很多設施也會很快失去下滲和滯污的效果”。

海綿城市建設需要的資金投入很大。批16個試點城市，三年計劃總投資865億元，獲得的資金補貼只有200億。這些補貼在多位受訪者看來，只是“毛毛雨”。

為了拉動社會資本進入，試點城市評選中鼓勵各地創新投融資模式。按照規定，國家對采用PPP模式達到一定比例的城市，將按補助基數獎勵10%。

但是，與所有PPP面臨的問題相同，海綿城市中很大一部分是偏公益性的項目，使社會資本參與的積極性受到影響。

清華大學建設管理系教授王守清告訴南方周末記者，一個項目要應用PPP，關鍵看是否可明確項目的四個方面：界面、產出要求、績效指標、收益來源，對于海綿城市項目而言，就是政府付費、污染者付費、受益者付費。如果不能明確這4方面的項目，應用PPP較難或效率不高，還易政企扯皮，甚至不適合PPP。

他認為，海綿城市是個籠統概念，項目籠統上可分為兩類：一是蓄水保水的綠地、濕地、流域等;二是雨水、生活污水、工業污水等的治理。對于類項目，因四個方面難明確，應用PPP很難;而第二類的四個方面較明確，甚至可定量，容易應用PPP。

王守清認為，不是什么項目都要用PPP，國際上PPP項目僅占所有公共項目的10%-20%，“我們不能像搞運動一樣搞PPP，海綿城市很重要，但海綿城市項目不能99%都應用PPP，不能一哄而上都搞PPP。”